Καλή αυτοδιοικητική χρονιά με τον λαβύρινθο του νέου Κώδικα
Νέος Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης: Κωδικοποίηση της πολυνομίας ή μια νέα δοκιμασία για Δημοτικά Συμβούλια, λογοδοσία, αντιπροσωπευτικότητα και οικονομική αυτοτέλεια των Δήμων;
Γράφει ο Ντίνος Παπαντωνίου
Ένας νέος Κώδικας ή ένας ακόμη πιο δύσκολος λαβύρινθος για τους Δήμους;
Ο νέος Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ο Ν. 5314/2026, δημοσιεύθηκε στο ΦΕΚ Α΄103/29.6.2026 και επιχειρεί να συγκεντρώσει σε ένα ενιαίο θεσμικό πλαίσιο ένα μεγάλο μέρος της νομοθεσίας που επί χρόνια ήταν κατακερματισμένη σε εκατοντάδες διατάξεις.
Η κωδικοποίηση ήταν αναγκαία.
Το κρίσιμο, όμως, ερώτημα είναι άλλο:
Μαζί με την τακτοποίηση της πολυνομίας ενισχύονται πραγματικά η τοπική δημοκρατία, η αντιπροσωπευτικότητα, η λογοδοσία και η διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια των Δήμων;
Αυτό είναι το μεγάλο στοίχημα της νέας αυτοδιοικητικής περιόδου.
Το Δημοτικό Συμβούλιο και το «πεντάλεπτο» της Δημοκρατίας
Μία από τις συζητήσεις που προκαλεί ο νέος Κώδικας αφορά τη λειτουργία του Δημοτικού Συμβουλίου.
Με το άρθρο 126 προβλέπεται δυνατότητα της μείζονος μειοψηφίας να επιβάλει την εισαγωγή θέματος έως τρεις φορές τον χρόνο, ενώ κάθε άλλη δημοτική παράταξη μπορεί να το πράξει μία φορά.
Παράλληλα, ο νέος Κώδικας δεν θεσμοθετεί αυτοτελή γενικό χρόνο πριν από την ημερήσια διάταξη για ερωτήσεις και παρεμβάσεις των δημοτικών συμβούλων.
Δεν πρόκειται ακριβώς για «κατάργηση του πεντάλεπτου». Πρόκειται για το γεγονός ότι ο συγκεκριμένος χρόνος δεν προβλέπεται πλέον με τον ίδιο τρόπο στον Κώδικα.
Και εδώ βρίσκεται μία ουσιαστική θεσμική συζήτηση.
Ένας σύντομος χρόνος πριν από την ημερήσια διάταξη μπορεί να λειτουργεί ως άμεσος δίαυλος μεταξύ του αιρετού και της κοινωνίας.
Ένας δημοτικός σύμβουλος μπορεί να θέσει ένα πρόβλημα μιας γειτονιάς, μιας κοινότητας, ενός επαγγελματικού κλάδου ή ενός πολίτη χωρίς αυτό να εξαρτάται από την προηγούμενη ένταξη του ζητήματος στην ημερήσια διάταξη.
Ο νέος Κώδικας, πάντως, αφήνει περιθώριο στο ίδιο το Δημοτικό Συμβούλιο να καθορίσει λεπτομέρειες λειτουργίας του μέσα από τον Κανονισμό Λειτουργίας του.
Κατά τη γνώμη μου, αυτός ο χρόνος μπορεί και πρέπει να επανέλθει μέσα από τον εσωτερικό κανονισμό λειτουργίας των Δημοτικών Συμβουλίων.
Γιατί δεν μιλάμε απλώς για πέντε λεπτά.
Μιλάμε για το δικαίωμα του αιρετού να ρωτά, να ελέγχει και να μεταφέρει τη φωνή της τοπικής κοινωνίας.
Και αυτό είναι ζήτημα Δημοκρατίας.
Λογοδοσία: από τους δύο στους τέσσερις μήνες
Μία ακόμη σημαντική αλλαγή αφορά την ειδική συνεδρίαση λογοδοσίας της δημοτικής αρχής.
Με το νέο πλαίσιο, η ειδική συνεδρίαση συγκαλείται υποχρεωτικά το αργότερο κάθε τέσσερις μήνες, εφόσον έχουν υποβληθεί θέματα προς συζήτηση.
Κάθε δημοτικός σύμβουλος μπορεί να καταθέσει ένα θέμα.
Σε σχέση με το προηγούμενο καθεστώς, όπου η διαδικασία προβλεπόταν σε συχνότερη βάση, δημιουργείται ένα εύλογο ερώτημα:
Η λογοδοσία γίνεται ουσιαστικότερη ή απλώς αραιώνει χρονικά;
Το ζήτημα δεν είναι μόνο αριθμητικό.
Η λογοδοσία αποτελεί έναν από τους βασικούς μηχανισμούς δημόσιου ελέγχου της δημοτικής αρχής.
Και όσο μεγαλύτερο είναι το χρονικό διάστημα ανάμεσα στις συνεδριάσεις λογοδοσίας, τόσο μεγαλύτερη σημασία αποκτούν οι υπόλοιποι μηχανισμοί ελέγχου του Δημοτικού Συμβουλίου.
Δήμαρχος και Δημοτικό Συμβούλιο: ποιος ελέγχει ποιον;
Η συζήτηση για τον νέο Κώδικα δεν μπορεί να αποσυνδεθεί από τη συνολικότερη θεσμική αρχιτεκτονική της ελληνικής Αυτοδιοίκησης.
Ο καθηγητής Νικόλαος-Κομνηνός Χλέπας έχει περιγράψει το ελληνικό μοντέλο ως σύστημα με έντονα χαρακτηριστικά προεδρικής λειτουργίας, καθώς ο δήμαρχος εκλέγεται άμεσα για συγκεκριμένη θητεία και ασκεί την εκτελεστική εξουσία χωρίς να εξαρτάται από σχέση εμπιστοσύνης με το Δημοτικό Συμβούλιο.
Το ερώτημα, επομένως, είναι ευρύτερο:
Θέλουμε ένα Δημοτικό Συμβούλιο που ασκεί ουσιαστικό πολιτικό και διοικητικό έλεγχο ή ένα Συμβούλιο του οποίου ο ρόλος περιορίζεται σε μεγάλο βαθμό στην έγκριση των επιλογών της δημοτικής πλειοψηφίας;
Η απάντηση δεν είναι απλώς διαδικαστική.
Αφορά τον ίδιο τον χαρακτήρα της τοπικής δημοκρατίας.
Το νέο εκλογικό σύστημα και η αντιπροσωπευτικότητα
Ο Ν. 5314/2026 εισάγει σημαντικές αλλαγές και στο σύστημα ανάδειξης δημοτικών και περιφερειακών αρχών.
Μεταξύ άλλων προβλέπεται η δυνατότητα του εκλογέα να δηλώσει, στο ίδιο ψηφοδέλτιο, εναλλακτική ψήφο υπέρ άλλου συνδυασμού.
Εφόσον δεν αναδειχθεί επιτυχών συνδυασμός από την αρχική ψηφοφορία, προβλέπεται δεύτερο στάδιο προσμέτρησης των ψήφων των δύο επικρατέστερων συνδυασμών, μαζί με τις εναλλακτικές ψήφους που έχουν λάβει.
Δεν πραγματοποιείται, δηλαδή, δεύτερη εκλογική Κυριακή.
Παράλληλα, το εκλογικό σύστημα συνδέεται με ενισχυμένη εκπροσώπηση του επιτυχόντος συνδυασμού στο Δημοτικό ή Περιφερειακό Συμβούλιο.
Η Επιστημονική Υπηρεσία της Βουλής έθεσε ζητήματα σχετικά με την αντιπροσωπευτικότητα του συστήματος και τη σχέση της ενισχυμένης πλειοψηφίας με την αρχή της αναλογικότητας.
Η επιστημονική συζήτηση, επομένως, δεν αφορά μόνο την κυβερνησιμότητα των Δήμων.
Αφορά και το ερώτημα κατά πόσο η σύνθεση του Δημοτικού Συμβουλίου αποτυπώνει με επαρκή τρόπο την εκλογική βούληση.
Οι διαφορετικές φωνές μέσα στην Αυτοδιοίκηση
Στο σημείο αυτό χρειάζεται μία σημαντική διάκριση.
Η ΚΕΔΕ ως θεσμός δεν απέρριψε τον νέο Κώδικα.
Τον Δεκέμβριο του 2025 η Έκτακτη Γενική Συνέλευση της ΚΕΔΕ ενέκρινε την εισήγηση της διοίκησής της με 281 ψήφους επί 418 εγγεγραμμένων συνέδρων, ποσοστό 67,2%.
Τον Ιούνιο του 2026 ο πρόεδρος της ΚΕΔΕ Λάζαρος Κυρίζογλου υποστήριξε ότι πάνω από το 90% των αιτημάτων της Ένωσης ενσωματώθηκε στο νέο κείμενο και χαρακτήρισε τον Κώδικα «θετικό βήμα», επισημαίνοντας παράλληλα ότι παρέμεναν ζητήματα προς βελτίωση.
Αυτό, όμως, δεν σημαίνει ότι υπάρχει απόλυτη ομοφωνία.
Ο Χάρης Δούκας έχει εκφράσει αντιρρήσεις για τις αλλαγές στο εκλογικό σύστημα και έχει θέσει ζητήματα χρηματοδότησης και ουσιαστικής μεταρρύθμισης.
Ο Γρηγόρης Κωνσταντέλλος έχει εκφράσει επιφυλάξεις για την πολυπλοκότητα του νέου εκλογικού μοντέλου.
Άλλες αυτοδιοικητικές φωνές θεωρούν ότι ο νέος Κώδικας αποτελεί περισσότερο συγκέντρωση και κωδικοποίηση της υφιστάμενης νομοθεσίας παρά μια ριζική μεταβολή του μοντέλου σχέσεων κράτους και Αυτοδιοίκησης.
Η συζήτηση, επομένως, παραμένει ανοιχτή.
Το μεγάλο ζήτημα: τα οικονομικά των Δήμων
Πέρα από τα άρθρα και τις διαδικασίες, υπάρχει η πραγματικότητα των αριθμών.
Σύμφωνα με στοιχεία που παρουσίασε η ΚΕΔΕ τον Ιούνιο του 2026, το συνολικό λειτουργικό κόστος των Δήμων ανέρχεται σε περίπου 5,34 δισ. ευρώ, ενώ οι Δήμοι λαμβάνουν για το 2026 περίπου 2,9 δισ. ευρώ.
Με βάση αυτά τα στοιχεία, η ΚΕΔΕ προσδιορίζει το χρηματοδοτικό κενό στα 2,44 δισ. ευρώ.
Από το ποσό αυτό, περίπου 1,3 δισ. ευρώ αφορούν λειτουργικές ανάγκες και περίπου 1,2 δισ. ευρώ επενδύσεις.
Εδώ βρίσκεται ίσως το πιο χειροπιαστό πρόβλημα της Αυτοδιοίκησης.
Δεν αρκεί να μεταφέρονται αρμοδιότητες.
Πρέπει να μεταφέρονται μαζί:
- οι απαραίτητοι οικονομικοί πόροι,
- το ανθρώπινο δυναμικό,
- οι διοικητικές δυνατότητες,
- τα εργαλεία άσκησης των αρμοδιοτήτων.
Διαφορετικά, η αποκέντρωση κινδυνεύει να μετατραπεί σε απλή μεταφορά ευθυνών.
Ελλάδα και Ιταλία: δύο διαφορετικές εικόνες οικονομικής αυτοτέλειας
Η σύγκριση με την Ιταλία έχει ιδιαίτερο ενδιαφέρον.
Σύμφωνα με στοιχεία που παρουσιάζει η ΚΕΔΕ, το 50% των ελληνικών Δήμων καλύπτει λιγότερο από το 20% των εσόδων του από ίδιους πόρους.
Η εικόνα αυτή δείχνει υψηλή εξάρτηση σημαντικού τμήματος της Αυτοδιοίκησης από εξωτερικές πηγές χρηματοδότησης.
Στην Ιταλία, η IFEL – Fondazione ANCI, με βάση στοιχεία των ιταλικών Δήμων για το 2023, υπολογίζει τον εθνικό δείκτη οικονομικής αυτονομίας στο 70,5%, ενώ χωρίς τα έσοδα που συνδέονται με την υπηρεσία απορριμμάτων ο δείκτης διαμορφώνεται στο 65,1%.
Οι δύο δείκτες δεν είναι απολύτως ταυτόσημοι ως προς τη μεθοδολογία και επομένως δεν μπορούν να συγκριθούν μηχανικά.
Η εικόνα, όμως, είναι ενδεικτική.
Το ιταλικό Σύνταγμα, στο άρθρο 119, κατοχυρώνει για τους Δήμους οικονομική αυτονομία εσόδων και δαπανών, ίδιους πόρους και δυνατότητα θέσπισης και εφαρμογής τοπικών φόρων και εσόδων μέσα στο γενικό φορολογικό πλαίσιο.
Το ζητούμενο, λοιπόν, δεν είναι να αντιγράψει η Ελλάδα το ιταλικό μοντέλο.
Το ερώτημα είναι πολύ απλούστερο:
Μπορεί να υπάρξει πραγματική διοικητική αυτοτέλεια χωρίς πραγματική οικονομική αυτοτέλεια;
Ο λαβύρινθος παραμένει
Η συγκέντρωση εκατοντάδων διάσπαρτων διατάξεων σε έναν ενιαίο Κώδικα αποτελεί ένα βήμα θεσμικής τάξης.
Όμως η μεταρρύθμιση της Αυτοδιοίκησης δεν μπορεί να εξαντλείται στην κωδικοποίηση.
Η πραγματική δοκιμασία θα κριθεί:
- από το πόσο ισχυρό είναι το Δημοτικό Συμβούλιο,
- από το πόσο ουσιαστικά ασκείται ο έλεγχος,
- από το πώς συνδυάζονται κυβερνησιμότητα και αντιπροσωπευτικότητα,
- από την οικονομική αυτοτέλεια των Δήμων,
- από την επάρκεια προσωπικού,
- από τη σαφή κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ κράτους, Περιφερειών και Δήμων.
Ο νέος Κώδικας επιχειρεί να χαρτογραφήσει καλύτερα έναν θεσμικό λαβύρινθο δεκαετιών.
Το ερώτημα είναι αν δείχνει και την έξοδο.
Η Αυτοδιοίκηση ως θεσμικό «οχύρωμα»
Έχω γράψει και συμφωνώ με όσες φωνές αντιστέκονται, γιατί το μεγάλο πρόβλημα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν είναι τεχνικό.
Είναι βαθιά θεσμικό και πολιτικό.
Κατά τη γνώμη μου, το μοντέλο των 332 Δήμων και η συνολική αρχιτεκτονική που διαμορφώθηκε από το 2010 και μετά χρειάζονται επανεξέταση.
Δήμοι και Περιφέρειες ανέλαβαν διαδοχικά νέες αρμοδιότητες, χωρίς πάντοτε να διαθέτουν τους αντίστοιχους οικονομικούς πόρους, το προσωπικό και τα απαραίτητα διοικητικά εργαλεία.
Και εδώ βρίσκεται, κατά τη γνώμη μου, η ουσία της σημερινής συζήτησης.
Η Αυτοδιοίκηση δεν είναι το μακρύ χέρι του κεντρικού κράτους.
Είναι —ή τουλάχιστον οφείλει να είναι— η θεσμική έκφραση των τοπικών κοινωνιών.
Σήμερα, περισσότερο από ποτέ, μπορεί να αποτελέσει ένα θεσμικό ανάχωμα απέναντι στην υπερσυγκέντρωση εξουσίας στο κεντρικό κράτος.
Και, για να χρησιμοποιήσω ένα παράδειγμα από την Ιστορία, ίσως χρειάζεται να ξαναθυμηθούμε τα περίφημα «ξύλινα τείχη» του Θεμιστοκλή.
Η σωτηρία της Αθήνας δεν ήρθε τότε από ψηλότερα και ισχυρότερα τείχη.
Ήρθε από μία διαφορετική αντίληψη άμυνας: από τον στόλο, από μία δύναμη που βρισκόταν έξω από τα συμβατικά τείχη της πόλης.
Κάπως έτσι βλέπω και την Αυτοδιοίκηση σήμερα.
Όχι ως έναν ακόμη διοικητικό μηχανισμό του κεντρικού κράτους.
Αλλά ως ένα «ξύλινο τείχος» της Δημοκρατίας.
Κοντά στον πολίτη.
Κοντά στον τόπο.
Κοντά στις πραγματικές ανάγκες της κοινωνίας.
Γι’ αυτό και η υπεράσπιση της αυτοτέλειας των Δήμων και των Περιφερειών δεν είναι συντεχνιακό αίτημα των αιρετών.
Είναι ζήτημα δημοκρατικής λειτουργίας του ίδιου του κράτους.
———————————————————————————
Καθημερινή Ενημέρωση με Άποψη και Επίκεντρο τον Δημότη
